良法善治漸入佳境防止立法任性逐利

2018年多地探索建立政府立法新機制

　　中國的“良法善治”正在漸入佳境。

　　在剛剛過去的2018年，國務(wù)院審議通過37部行政立法，其中既有保障和改善民生、優(yōu)化營商環(huán)境、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的立法，更有“刀刃向內(nèi)”約束政府自身行為的立法。

　　科學(xué)立法、民主立法、依法立法的新氣象，正在新時代法治政府建設(shè)的奮力推進中呈現(xiàn)出來。

　　快速回應(yīng)民生問題

　　回顧2018年，諸多重要的行政立法在這一年通過。

　　疫苗管理法就是其中一部重要立法。2018年長春長生問題疫苗案件如一顆重磅炸彈，引起了輿論對于疫苗問題的強烈關(guān)注。在國家藥監(jiān)局和吉林省食藥監(jiān)局分別對長春長生公司作出多項行政處罰，頂格罰款91億元之后不到一個月，11月11日，《中華人民共和國疫苗管理法(征求意見稿)》出臺。這是我國首次就疫苗管理立法。起草說明中直指長春長生問題疫苗案件“既暴露出監(jiān)管不到位等諸多漏洞，也反映出疫苗生產(chǎn)流通使用等方面存在的制度缺陷”。

　　2018年12月23日，疫苗管理法草案首次提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議，國家藥品監(jiān)督管理局局長焦紅說，草案總結(jié)了藥品管理法、疫苗流通和預(yù)防接種管理條例的實施經(jīng)驗，汲取問題疫苗案件教訓(xùn)，舉一反三，堵塞漏洞，系統(tǒng)規(guī)定疫苗研制、生產(chǎn)、流通、預(yù)防接種管理制度，強化全過程、全鏈條監(jiān)管。

　　于1991年公布施行的《專利代理條例》，也在27年后以全新的面目亮相。提升專利代理質(zhì)量、將專利代理人的稱謂改為“專利代理師”、放寬專利代理行業(yè)準(zhǔn)入、遏制“黑代理”問題、倡導(dǎo)提供專利代理援助服務(wù)等成為此次條例修改的亮點。

　　促進專利代理行業(yè)健康發(fā)展，對提升我國專利質(zhì)量和運用水平、推進創(chuàng)新型國家建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。國家知識產(chǎn)權(quán)局副局長賀化指出，此次修改條例的總體思路為：一是簡政放權(quán)，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，減輕群眾負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力與創(chuàng)造力。二是放管結(jié)合，加強日常監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，保障創(chuàng)新主體合法權(quán)益。三是優(yōu)化服務(wù)，加大便民利民力度，提高服務(wù)效率。

　　立法推諉通報批評

　　對于行政立法程序的規(guī)范，越來越嚴(yán)格。

　　2017年12月22日，國務(wù)院發(fā)布了修訂一新的《行政法規(guī)制定程序條例》，對立法的科學(xué)化與民主化，提出了更高的要求。

　　對于行政立法的程序性要求，各地因地制宜，創(chuàng)新探索。2018年2月2日，上海市政府立法信息平臺建成并且投入使用。“立法是極其講究程序的，程序正義是科學(xué)立法與民主立法的重要組成部分。”上海市司法局副局長羅培新說。有了這一平臺后，立法的所有步驟和環(huán)節(jié)一覽無余地呈現(xiàn)在平臺界面上，經(jīng)辦人不會遺漏、也無法遺漏每一個環(huán)節(jié)，即前一環(huán)節(jié)未經(jīng)過，則無法啟動下一環(huán)節(jié)。這樣，既實現(xiàn)了全程留痕，永久保存，又完成了過程控制，智能管理。

　　平臺帶來的變化還有：意見征詢材料即可瞬間抵達相關(guān)政府部門，不僅徹底改變了以往草案征求意見時的繁冗，而且保證了部門在第一時間收到材料，避免了郵寄的遲滯；立法平臺還能夠發(fā)揮智能立法的延伸功能。平臺建成后，能夠與12345市民熱線、市場監(jiān)管部門的舉報投訴平臺、事中事后監(jiān)管平臺等對接，深度挖掘和分析民眾訴求大數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)制度供給的盲區(qū)和痛點，最終實現(xiàn)智能智慧立法；等等。

　　浙江也于2018年推出《浙江省人民政府地方性法規(guī)案和規(guī)章制定辦法》，于5月1日起施行。這部被稱為“管政府立法活動的法”，明確年度立法工作計劃項目分為一類項目和二類項目，并規(guī)定申報年度立法工作計劃一類項目的，應(yīng)當(dāng)提交立法前評估報告，并對起草環(huán)節(jié)，審核、修改環(huán)節(jié)等進行了全面的規(guī)定。

　　貴州省在2018年專門對立法程序中的重要環(huán)節(jié)——立法第三方起草和評估進行了規(guī)范——《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》于2018年3月1日起施行。這是全國首部規(guī)范第三方參與政府立法起草和評估的省級層面的政府規(guī)章，也是首次通過立法來建立和規(guī)范政府立法第三方起草和評估制度。

　　立法程序的規(guī)范化，離不開相關(guān)部門的各司其職。2018年6月，《威海市政府立法工作責(zé)任制規(guī)定》出臺，針對一些部門立法積極性不高、職責(zé)不明確、溝通不順暢、征求意見不規(guī)范，甚至出現(xiàn)推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等問題，厘清部門在政府立法工作中的職責(zé)，強化責(zé)任落實。

　　值得注意的是，在責(zé)任追究方面，上述文件明確規(guī)定政府立法工作情況納入全市依法行政專項考核。起草部門不能按時完成立法項目草案起草工作的，應(yīng)當(dāng)向市政府法制機構(gòu)作出書面說明，并向市政府作出書面報告。對在政府立法工作中推諉扯皮、敷衍塞責(zé)，嚴(yán)重影響政府立法項目推進或造成不良影響的部門，市政府將予以通報批評，并按照《威海市行政約談暫行辦法》的規(guī)定對部門負(fù)責(zé)人進行約談。

　　建聯(lián)系點聽取意見

　　公眾參與立法，也已成為行政立法中的常態(tài)。

　　浙江明確，編制立法計劃要向社會公開征集立法項目建議。立法項目進入起草、審核階段后，也都應(yīng)當(dāng)充分聽取有關(guān)單位、組織和公民的意見，形式可以是書面征求意見、座談會、論證會、聽證會以及網(wǎng)上公開征求意見等。立法項目與公民、法人或者其他組織利益密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)采取聽證會的形式聽取意見。

　　據(jù)了解，浙江省還專門組建了一支包括基層行政機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位工作人員和律師、教師、學(xué)生等的70人立法工作志愿者隊伍。省政府的立法計劃和有關(guān)立法項目草案，都要事先發(fā)給立法工作志愿者，以便提前作調(diào)研，有針對性地給出意見、建議，進一步拓寬公眾參與立法的途徑。

　　廣西壯族自治區(qū)南寧市建設(shè)了網(wǎng)上公開征求意見的統(tǒng)一平臺，于2018年6月1日正式運行，實現(xiàn)市本級政府和部門起草的法規(guī)、規(guī)章及政策文件草案在統(tǒng)一平臺上公開征求意見，對于草案中與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)或者社會關(guān)注度高、可能存在爭議的重點條款，立法工作人員逐條作出說明，并在該條款下單獨設(shè)置供公眾提意見和建議的評論區(qū)，公眾登錄平臺既可以隨時了解南寧市的政策法規(guī)制訂動向，并提出自己的意見和建議，立法機關(guān)通過該平臺亦可對公眾意見采納情況予以反饋，切實提高了公眾參與政府立法的便利性、實效性。

　　黑龍江省哈爾濱市則于2008年1月建立了立法聯(lián)系點制度，并在立法聯(lián)系點的選聘方式、工作內(nèi)容以及相關(guān)保障方面作出具體規(guī)定。立法聯(lián)系點作為協(xié)助收集政府立法工作相關(guān)信息的固定聯(lián)系單位，是社會各界直接參與政府立法工作的常態(tài)化互動平臺，在解決立法的熱點、難點問題，尤其是涉及群眾切身利益的領(lǐng)域，將發(fā)揮重要作用，使政府立法更貼近群眾。

　　2018年12月，《連云港市公眾參與政府立法辦法》公布，對立項階段的公眾參與等作出規(guī)定，就起草階段公眾參與的具體方式、參與時限，特別是對起草階段的專家論證、涉及公眾重大利益的必須聽證等參與方式進行了明確。對審查階段公眾參與組織者、參與方式、參與時限等內(nèi)容進行了規(guī)定，規(guī)章通過后，起草單位要進行輿論宣傳、解讀，使社會公眾廣泛知曉。同時，明確了公眾可以參與實施后評估，并對規(guī)章實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出意見和建議等。

　　為了切實提高公眾參與的主動性和積極性，連云港還從財政經(jīng)費保障和社會支持兩個方面明確了公眾參與的保障措施。要求公眾所在單位應(yīng)當(dāng)支持并提供便利，同時還要求政府立法相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施鼓勵公眾積極參與政府立法活動，對積極參與政府立法活動貢獻較大的，給予獎勵。

　　黨的十九大報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。”其中，在立法方面明確要求“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”。

　　在已經(jīng)到來的2019年，我們期待政府立法體制機制的繼續(xù)完善，重點領(lǐng)域政府立法持續(xù)加強，政府立法公眾參與度進一步提高，行政立法質(zhì)量和效率不斷提升，為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、加快建設(shè)創(chuàng)新型國家、推動新時代我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障。

　　□　法制日報記者 張維